中國古代政府為調節糧價，儲糧備荒以供應官需民食而設置的糧倉。常平源於戰國時李悝在魏所行的平糴，即政府於豐年購進糧食儲存，以免谷賤傷農，歉年賣出所儲糧食以穩定糧價。范蠡和《管子》也有類似的思想。漢武帝時，桑弘羊發展瞭上述思想，創立平準法，依仗政府掌握的大量錢帛物資，在京師賤收貴賣以平抑物價。宣帝元康年間連年豐收，穀價有賤到一石五錢的，“農人少利”。大約就在這以後，大司農中丞耿壽昌把平準法著重施之於糧食的收貯，在一些地區設立瞭糧倉，收購價格過低的糧食入官，以““利百姓”。這種糧倉已有常平倉之名。當時邊疆金城（今甘肅永靖西北）、湟水（今青海湟水兩岸）一帶，谷每石八錢，耿壽昌曾在這帶地區收購谷物四十萬斛。五鳳元年到二年（前57～前56），耿壽昌鑒於過去每年從關東向京師漕谷四百萬斛，用漕卒六萬人，費用過大，建議從近處的三輔（今陜西中部地區）、弘農(今河南西部和陜西東南部地區)、河東（今山西沁水以西、霍山以南地區）、上黨（今山西和順、榆社以南、沁水流域以東地區）、太原等地糴谷以供京師，可省關東漕卒過半。這一措施收到成效後，耿壽昌又於五鳳四年奏請在邊郡普遍設置糧倉，“以谷賤時增其賈而糴，以利農，谷貴時減賈而糶，名曰常平倉。民便之”。常平遂作為一項正式的制度推行於較大范圍之內。元帝初元五年（前44），在位儒臣借口關東連年災荒，常平倉與民爭利，遂與鹽鐵官、北假（今內蒙古河套以北、陰山以南地區）田官等一同廢罷。事實上，常平倉雖為利民而設，但施行既久，也確有“外有利民之名，而內實侵刻百姓，豪右因緣為奸，小民不能得其平”的弊病。東漢明帝永平年間又擬設置常平倉，劉般即以上述理由反對，因而作罷（一說於永平五年在全國各地推行，見《文獻通考·市糴考二》）。
西漢華倉第一號倉遺址 陜西華陰
漢以後，常平倉置廢不常。晉武帝泰始四年(268)，立常平倉，豐年則糴，歲儉則糶。齊武帝時，米谷佈帛價賤，議立常平倉市買積儲，永明六年(488)，詔出上庫錢於京師市買，令諸州各出錢於所在地市買儲之。據《通典》，後魏孝文帝太和十二年(488)，秘書監李彪奏請折諸州郡常調九分之二及京都度支歲用之餘，各立官司，年豐糴積於倉，歲儉減私十分之二（《魏書·食貨志》作“加私十分之一”，為誤。）糶之，遂頒詔施行。北齊武成帝河清三年(564)，令諸州郡置富人倉，亦用常平之法。
隋文帝開皇三年(583)，置常平監於京都，常平倉於陜州。同年，度支尚書長孫平奏令民間每秋成時，按貧富為差戶出粟一石以下，儲之閭裡以備兇年賑給，名為義倉；五年，遂依其議詔立義倉。唐太宗貞觀二年(628)，命州縣並置義倉，凡置地畝納二升（高宗時改為按戶等出粟）儲之，兇年賑給或貸民為種秋熟納還。十三年，令洛、相、幽、徐、齊、並、秦、蒲諸州置常平倉。高宗時，置京都東西市常平倉，並設常平署官。玄宗開元七年(719)，擴大設置常平倉的地區，並定常平倉本上州三千貫，中州兩千貫，下州一千貫；大抵谷賤時加時價三錢為糴，不得抑配，貴時減價出糶。天寶四載(745)豐收，命義倉亦準常平法收糴，義倉遂兼有常平職能。天寶八載，關內、河北、河東、河西、隴右、劍南、河南、淮南、山南、江南十道常平倉糧共四百六十餘萬石。安史之亂，常平倉廢。德宗即位(780)，始復京城東西市常平倉，後戶部侍郎趙贊奏準於津要都會各置常平本錢，置吏征商人稅並竹木茶漆等稅充之，然因軍費浩大，所稅隨得隨盡，不能用於常平。憲宗元和元年(806)，規定諸州府於每年地畝稅內十分取二以充常平倉及義倉，依例糴、糶或賑、貸。自此常平倉與義倉職能合一，並稱常平義倉。文宗開成元年(836)，又命官民田土常賦外每畝另納粟一升，於諸州所置常平倉逐年添儲，會昌中停罷。
宋太宗淳化三年(992)，宋始置常平倉於京畿。景德三年(1006)後，除沿邊州郡外，全國先後普遍設置。各州按人口多少，量留上供錢一二萬貫至二三千貫為糴本，每歲夏秋谷賤，增市價三五文收糴，遇谷貴則減價出糶，所減不得低於本錢。若三年以上未經出糶，即回充糧廩，易以新糧。景祐以後，由於常平積有餘而三司兵食不足，常平錢谷經常被挪移助充軍費。熙寧二年(1069)，推行青苗法，常平倉法遂為青苗法取代，其所積錢谷一千五百萬貫石（包括廣惠倉所積）亦充作青苗錢本，每歲夏秋未熟前貸放，收成後隨兩稅償還，出息各二分。七年，改為一半散錢取息，而一年隻俵散青苗錢本一次，一半減價出糶。九年，各地常平錢物“見在”數增至三千七百三十九萬餘貫石匹兩等。紹興九年(1139)重建常平倉後，恢復糴糶散斂舊法。乾道三年(1167)，諸路常平、義倉所積，計有米三百五十七萬九千石，錢二百八十七萬一千貫，其中絕大部分盡是虛數。如信州，帳籍所載為九萬三千石，上報之數為六萬八千石，復經盤量隻有一萬二千九百石。常平倉已經名存實亡。
金世宗大定十四年(1174)，曾定常平倉之制，豐年增市價十分之二以糴，儉年減市價十分之一以糶，命全國推行，但不久即廢。章宗明昌元年(1190)，復立，按郡縣戶口數儲足三月之糧即可，令提刑司、諸路計司兼領。三年，以其往往有名無實，頒地方官奉行勤惰獎罰之法，並定制：縣距州六十裡之內者就州倉，六十裡之外者別置。原定儲三月糧，改為按戶口多寡定儲糧數，自兩萬戶以上備三萬石至五千戶以下備五千石。五年，全國置倉計五百一十九處，積糧三千七百八十六萬餘石。
元代，憲宗七年(1257)初立常平倉，不久停廢。世祖至元八年(1271)復命各路立倉，由本處正官兼管，按戶數收貯米粟，增時價十分之二經常收糴，不得攤派百姓。當時收貯至八十餘萬石，後倉糧起運盡空，不行收糴，名存實亡。十九年，命依舊設立，其倉官人等於近上戶內選差，免其雜役；地方官仍按月將發到糴本價鈔及收糴支納情況上報戶部。但因官吏多不盡責，實際上或存或亡。至大二年(1309)，命路府州縣皆置，並定設倉官三員，於流官中選任，然而同年禦史臺即以年歲不登奏請罷去。文宗天歷二年(1329)復命各地官司設立。元末，常平倉的弊端更甚，行省所發糴本被各級官吏層層克扣，發到鄉都已所剩無幾；於是攤派民間領鈔納谷，胥吏與裡正主首又從中作弊；或糴本被貪污挪用，官吏為應付上司檢查，臨時收糴劣谷充數，未久即腐變；或減價發糶時，被貪吏、奸商、權豪勢要者搶購一空，貧民反不能受益。
明太祖洪武三年，命州縣皆於四鄉各置預備倉（永樂中移置城內），出官鈔糴糧貯之以備賑濟，荒年借貸於民，秋成償還，遂為一代定制，取代瞭常平倉。明末又在遼東、延綏一些邊鎮設立常平倉。清順治中，各府、州、縣俱置常平及義、社倉，責成道員專管，每年造冊報戶部；十七年，定倉谷糴糶之法，春夏出糶，秋冬糴還，平價出息，如遇災荒，即以賑濟。康熙年間，又定春借秋還，每石取息一鬥；各地常平、義倉儲糧永留本境備賑。並規定瞭大、中、小州縣應儲糧數。後以糴本不足，命州縣官“勸輸”常平等倉糧。“永留本境”的規定也往往不能執行。中葉以後，弊端日甚，各地常平倉多數錢、谷兩虛，徒有其名，起不到平抑糧價和備荒的作用。