明清設於內廷，專主票擬的中央政務機構；北洋政府時期的最高行政機關。
明 明初，設中書省，置左右丞相，總理全國政事。洪武十三年(1380)初，明太祖為加強君主集權統治，廢中書省和丞相。九月，設春夏秋冬四輔官，位在左右都督之下，尚書之上。每月分上中下三旬，由四輔官分別依次輪值，備皇帝顧問，就皇帝交辦之奏疏，提出意見，供皇帝裁決。當時內外奏疏和一切政務，直接由皇帝處理，遇大事大疑，皇帝同同臣下一起“朝堂論政”，面奏取旨。故四輔官雖設，而其官不備，亦不關政本。十五年七月，廢除四輔官。九月，又仿宋制設華蓋殿、武英殿、文淵閣、東閣等大學士數人，官秩僅五品，為皇帝侍從顧問，無所掌印信，在翰林院履任支俸，此即內閣之濫觴。成祖即位，於當年(1402)八月和九月，特簡翰林院編修、檢討等官，入文淵閣當直，參預機密重務。因文淵閣地處內廷，閣臣又常侍皇帝於殿閣之下，故稱內閣。其時，專理詔冊和制誥，不置官屬，不得專制諸司，諸司章奏亦不通過內閣，一切章疏批答皆出自皇帝。入閣諸臣謂之入閣辦事，後漸升至學士、大學士。洪熙時，內閣權力漸重，可以條對皇帝提出的議題，大學士加官至師、保及尚書、侍郎。自後，多以尚書、侍郎授殿閣大學士，六部也逐漸要稟受內閣奉旨而後施行。宣德和正統時，先後設東制敕房和西誥敕房，由中書官掌辦文書，是為內閣屬吏，閣制始備。皇帝批答內外所上奏疏，始命閣臣擬出意見，用小票墨書貼在各疏面上，謂之條旨或票擬。然後，由皇帝朱筆批出，謂之批紅。大事大疑仍命大臣面議，議定後再傳旨處理。英宗以幼齡即位，凡事令內閣議行，票擬遂成定例。內閣以有代言擬旨之責，漸成為協助皇帝決策的中央機構。內閣之職不同於前代之相，主票擬而不身出與事。明中葉後，大學士主持閣務者稱首輔，餘稱次輔、群輔，朝位班次皆列六卿之上。嘉靖至萬歷初，首輔獨專票擬，閣權至重，無宰相之名，而有宰相之實，六部不過奉行而已。明代著名大學士有楊士奇、張璁、夏言、嚴嵩、徐階、高拱、張居正等，其中尤以張居正事功最顯。正統以來，皇帝往往不親政事，閣票入內，例由司禮監承旨批復，故內閣之權多為宦官所制。隆慶、萬歷間，閣臣相構，時與司禮監相結，以為助力。天啟時，魏忠賢擅政，以內閣為羽翼，內外大權一歸宦寺。崇禎時，閣臣一概以占卜的方式選舉，謂之“枚卜”，以防臣下結黨，十七年中五十人入閣，君臣猜忌，無補於國。
清 清入關前，於後金天聰三年(1629)設文館於盛京，後於天聰十年改文館為內三院。入關後，於順治十五年(1658)仿明制，改內三院為內閣。置大學士滿、漢各二人，秩正一品。掌贊理機務，表率百僚。十八年復改內閣為內三院。康熙九年(1670)再改內三院為內閣，自此遂成定制。乾隆十三年(1748)定大學士以保和、文華、武英三殿及文淵、體仁、東閣三閣入銜。另設協辦大學士滿、漢各一人，與大學士同理閣務。設學士掌敷奏本章，傳宣詔令。又有侍讀學士掌收發本章，總稽翻譯。清代內閣的主要職掌是票擬本章，即京內外的題奏本章，均先由內閣草擬批復諭旨，經皇帝同意後，由批本處批紅，發六科抄出執行。另外，在康熙朝以前，內閣大學士、學士等還參與天下庶政的決策。
為防止閣臣專權，清初設有議政王大臣，凡軍國政務，多不由閣臣票發，都交議政王大臣會議。康熙年間設南書房，選調詞臣優者入值，以撰擬諭旨並備顧問。雍正時又設立軍機處，以之承旨出政，這樣分散瞭內閣的權力，而皇帝則乾綱獨攬。尤其是雍正朝之後，清內閣名義上仍為“掌議天下之政，宣佈絳綸，厘治憲典，總鈞衡之任”，是清代最高級的官署，內閣大學士為最高級的文官，但實際上，隻起到瞭辦理本章、起草詔令兼備咨詢的作用。內閣內部設有典籍廳、誥敕房、滿本房、漢本房、蒙古房、滿票簽處、漢票簽處、批本處、稽察房、副本庫等機構，以處理各項例行事務。
清末，仿行君主立憲制度，於宣統三年(1911)四月，將內閣與軍機處、會議政務處合並，成立責任內閣，為最高國務機關。設總理大臣一人，協理大臣二人，並外務、民政、度支、學務、陸軍、海軍、司法、農工商、郵傳、理藩各部大臣一人，皆為國務大臣，由皇帝特旨簡任。國務大臣輔弼皇帝，擔負責任。總理大臣為國務大臣之領袖，秉承皇帝之意，定政治之方針，保持行政之統一；協理大臣為其副，贊助政務。責任內閣內屬機構有承宣廳、制誥局、敘官局、統計局、印鑄局，以分理各項事務。別設法制院，厘定法制。當時清廷命慶親王奕劻為總理大臣，其他國務大臣也多是皇族親貴，故稱“皇族內閣”。在遭到人民的反對後，清廷迫不得已於同年11月2日，任命袁世凱為內閣總理大臣，可自擇國務大臣，由清廷批準，謂之完全內閣。清亡，完全內閣為民國內閣所取代。
民國 北洋政府於1912年3月30日成立內閣。由國務院、行政各部和國務院直轄各機關組成。國務院成員稱國務員，包括國務總理和各部總長。國務總理為實際的行政首長，由大總統提名，經國會同意後任命；通過國務會議處理政務，並對國會負責；同時也是國務院的首長，在國務員中居於領袖地位。各部總長（一人）由總理提名，經國會同意後再由大總統任命；另設次長（一人），為總長之副；下置總務廳和各司（局），分理具體政務。國務員輔佐大總統負其責任，對大總統所發命令等，國務總理均須副署，各部總長就關系所主管的部務連帶副署。但在袁世凱時期，大總統事實上不受法律的約束，國務員副署徒具虛名。國務院置秘書廳，設秘書長一人，承國務總理之命，掌理秘書廳事務。行政各部初為外交、內務、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農林、工商、交通十部。1913年12月22日並農林、工商二部為農商部，存九部。國務院直轄機關有法制、銓敘、印鑄等局。
1914年5月1日，袁世凱改責任內閣制為總統制。3日取消國務院和國務總理，於總統府置政事堂，設國務卿一人贊襄政務。又設左、右丞各一人，贊助國務卿與聞政事；參議八人，審識法令。政事堂直轄機要、法制、銓敘、印鑄、主計五局和司務所。行政各部在組織方面無大變化，其總長職權不能獨立行使，須一一請示大總統。政事堂和行政各部不復具有內閣的性質。1916年4月21日，由於護國戰爭的爆發和勝利，袁世凱被迫再次改制，規定國務卿和各部總長均為國務員，由國務員組織政府，輔弼大總統負其責任。國務卿受大總統委任總理國務，公佈法令及國務文書，並得依其職權或特別委任發佈政府令。政事堂和直轄的五局一所仍舊，不設左、右丞。5月4日，又將僅屬於國務卿的發佈政府命令權擴大到全體國務員。8日命改政事堂為國務院，復設國務院秘書廳和秘書長，獨不恢復國務總理名義。6月29日黎元洪廢國務卿，恢復內閣舊制。
1924年11月24日，內閣制再次被廢。段祺瑞以臨時執政兼為行政首長，直接指揮各部。直至1925年12月25日才復設國務院，任命國務總理。但內閣並無獨立職權，與政事堂、國務卿無異。1927年6月18日張作霖就任陸海軍大元帥，為最高軍政首腦，其下仍置國務院，由包括國務總理和各部總長的國務員組成，輔佐大元帥政務。行政各部分農商部為實業、農工二部，合陸軍、海軍、航空署及不屬內閣管轄的參謀本部為軍事部，合計外交、軍事、內務、財政、司法、教育、實業、農工、交通九部。由於軍事部將軍政和軍令合而為一，軍事獨裁的性質更加明朗化。1928年6月3日，最後一屆內閣隨著北洋政府的覆滅而告結束。
參考書目
關文發：《試論明朝內閣制度的形成和發展》，《明清史國際學術討論文集》，天津人民出版社，1982。
李天佑：《明代的內閣》，《明清史國際學術討論文集》，天津人民出版社，1982。
黃彰健：《論明初的四輔官》，《明清史研究叢稿》，臺灣商務印書館，1977。
錢實甫：《北洋政府時期的政治制度》，中華書局，北京，1984。